การประเมินสถานะทางการเงินของระบบประกันสังคมสหรัฐอเมริกา

     ผู้เขียนมีโอกาสศึกษารายงานสถานะทางการเงินสหรัฐอเมริกาของศูนย์วิเคราะห์นโยบายแห่งชาติสหรัฐอเมริกา( National Center for policy Analysis ) เตือนแนวโน้มในระยะยาวของกองทุนประกันสังคมจะมีเงินกองทุนไม่เพียงพอกับการจ่ายสิทธิประโยชน์และเงินกองทุนจะหมดลงในปี ๒๐๒๙ ( พ.ศ.๒๕๗๒ ) โดยมีปัจจัยที่ช่วยเร่งให้เกิดปัญหาคือการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางประชากร อายุขัยที่เพิ่มขึ้นรวดเร็วในปี ๑๙๔๐, ชายอายุ ๖๕ ปี คาดว่าจะอยู่อีก ๑๒ ปี แต่ในปี ๑๙๙๗ จะเพิ่มเป็น ๑๕ ปี และในปี ๒๐๔๐ เพิ่มเป็น ๑๗ ปี ( ๘๒ปี ) แต่อัตราการเกิดลดลง ส่วนอัตราการตายลดลงเช่นเดียวกัน จำนวนผู้สูงอายุคาดว่าจะเพิ่มขึ้นจากร้อยละ ๑๒ ถึงร้อยละ ๒๐ อัตราการพึ่งพิงของผู้สูงอายุต่อประชากรวัยแรงงาน ขณะนี้มีประชากรวัยแรงงาน ส่งเงินสมทบโดยจ่ายผ่านระบบภาษีเข้ากองทุนประกันสังคมในอัตรา ๓.๓ คนต่อผู้รับบำนาญ ๑ คน สัดส่วน ๓.๓ ต่อ ๑ ในปี ๒๐๓๐ ( พ.ศ.๒๕๗๓ ) จะมีประชากรวัยแรงงานเพียง ๒ คน จ่ายภาษีเพื่อผู้รับบำนาญ ๑ คน หรือ สัดส่วน ๒ ต่อ ๑ จากรายงานฉบับดังกล่าวเป็นที่มาส่วนหนึ่งของการศึกษาเพื่อประเมินสถานะ ทางการเงินในระบบประกันสังคมของสหรัฐอเมริกาใน ปี ๒๐๐๔ โดย ศาสตราจารย์ โรเบิร์ต แอล คลาร์ค ( Professor Robert L. Clark ) แห่งวิทยาลัยการบริหาร มหาวิทยาลัยรัฐนอร์ทคาโรไลนา สหรัฐอเมริกา

     ศาสตราจารย์ โรเบิร์ต แอล คลาร์ค ได้ประเมินสถานะการเงินกองทุนด้วยวิทยาการคณิตศาสตร์ประกันภัยต่อพันธะผูกพันทางการเงินของระบบประกันสังคมสหรัฐอเมริกา ( Measuring the Financial Status of the U.S. Social Security System ) บนพื้นฐานที่สำคัญที่สุดของการเปลี่ยนแปลงทางประชากรในอนาคต การเติบโตทางเศรษฐกิจ และ ปัจจัยอื่นๆ เพื่อเตรียมการรองรับกับปัญหาจำนวนผู้สูงอายุที่มีจำนวนเพิ่มมากขึ้น เนื่องจากจำนวนประชากรเกิดในสหรัฐอเมริกาหลังสงครามโลกครั้งที่ ๒ ( ปี ๑๙๔๘ - ปี ๑๙๖๕ ) มีจำนวนมากและคาดว่าประชากรกลุ่มนี้จะมีภาวะการเจริญพันธุ์ ( Fertility ) ที่ลดลง แต่มีอายุขัยยืนยาวขึ้น ( Life Expectancy ) ซึ่ง Clark ได้ตั้งคำถามในการประเมินสถานะทางการเงินของกองทุนประกันสังคมในประเด็นว่า ระบบประกันสังคมของสหรัฐอเมริกาจะมีความยั่งยืนในอนาคตหรือไม่ภายใต้สูตรการจ่ายประโยชน์ทดแทนและอัตราการเก็บเงินสมทบในรูปแบบภาษี ( Tax Rate ) ใน ปัจจุบัน นอกจากนั้นระดับอัตราภาษีระดับใด ที่จะทำให้ระบบประกันสังคมมีความยั่งยืน ระดับของผลตอบแทนเท่าใดที่จะทำให้อัตราภาษีในปัจจุบัน เป็นรายรับที่เพียงพอสำหรับระบบประกันสังคมและเงินกองทุนประกันสังคม ( Trust Fund ) จะหมดลงเมื่อใด ( ระบบประกันสังคมของสหรัฐอเมริกาเริ่มในปี ๑๙๓๕ ในปีนี้ครบ ๗๕ ปีของการก่อตั้ง )

     Clark ใช้วิธีการศึกษาผลต่างระหว่างรายได้ที่กองทุนจะได้รับทั้งหมดกับรายจ่ายที่คาดว่าจะเกิดขึ้นทั้งหมด ( Actuarial Balance ) ตามแบบจำลองของคณะผู้บริหารผลประโยชน์ระบบประกันสังคม แห่งสหรัฐอเมริกา ( Trustees of Social Security System )ในการประมาณการมูลค่าสุทธิในปัจจุบัน ( Net Present Value : NPV ) ของรายรับรายจ่ายผลประโยชน์ของกองทุนประกันสังคมซึ่งมีกองทุนชราภาพและผู้อยู่ในอุปการะ ( Old Age Survivor Insurance : OASI ) และกองทุนผู้ทุพพลภาพ ( Disability Insurance : DI ) ในช่วง ๗๕ ปีข้างหน้า การประมาณการแบ่งช่วงการประมาณการเพิ่มขึ้นเป็นช่วงละ ๑๐ ปี โดยมีสมมุติฐานทางด้านจำนวนประชากร กำลังแรงงานจำนวนผู้รับสิทธิประโยชน์ อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ

     สำหรับการประมาณการกระแสเงินสด รายรับ รายจ่ายของกองทุนชราภาพและผู้อยู่ในความอุปการะ OASI และ กองทุน DI ในช่วง ๗๕ ปีข้างหน้า แบบจำลองของการศึกษานี้ได้แบ่งกลุ่มสมมุติฐานของตัวแปรที่สำคัญออกเป็น ๓ สถานการณ์ที่เป็นไปได้ คือ

๑. การคาดการณ์สถานการณ์ปกติ ( Intermediate ) หรือการคาดการณ์สถานการณ์ที่อาจจะเกิดขึ้น ในอนาคตอย่างดีที่สุด ( Best guess )
๒. การคาดการณ์สถานการณ์กรณีมีค่าใช้จ่ายสูง ( High Cost )
๓. การคาดการณ์สถานการณ์กรณีมีค่าใช้จ่ายต่ำ ( Low Cost )

     แบบจำลองนี้มีตัวแปรที่สำคัญประกอบด้วย อัตราเจริญพันธุ์รวม ( Total Fertility Rate : TFR ) อัตราการตาย อัตราการย้ายถิ่น และตัวแปรอัตราการเปลี่ยนแปลงต่อปีของค่าจ้างเฉลี่ย ดัชนีราคาผู้บริโภค ส่วนต่างของค่าจ้างที่แท้จริง อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ อัตราการว่างงานและอัตราดอกเบี้ย

     ผลของการประมาณการพบว่าภายใต้สถานการณ์ปกติกองทุนประกันสังคมซึ่งรวมกองทุนชราภาพ และผู้อยู่ในความอุปการะ และกรณีทุพพลภาพ ( OASDI ) แล้วจะเริ่มมีรายจ่ายสูงกว่ารายรับในปี ๒๐๑๘ ( พ.ศ.๒๕๖๑ ) ส่งผลให้เกิดการขาดดุลในกระแสเงินสด ( Cash – Flow Deficit ) ตลอดช่วงการประมาณการ ในระยะเวลา ๗๕ ปีข้างหน้า กองทุน OASDI จะขาดดุล เท่ากับร้อยละ ๑.๙๒ อย่างไรก็ดี กองทุน OASDI จะยังคงมีรายรับจากผลตอบแทนจากการลงทุนและมีเงินกองทุนสะสมเพียงพอสำหรับการจ่าย ประโยชน์ทดแทนได้ลดลง เหลือเพียงร้อยละ๖๕ของรายจ่ายรวม และรายรับของกองทุนจะสามารถจ่ายประโยชน์ทดแทนในปี ๒๐๗๗ อีก ๖๗ ปี ( ปี พ.ศ.๒๖๒๐ ) โดยเฉพาะอย่างยิ่งเงินกองทุนจะมีสินทรัพย์ ไม่เพียงพอต่อการจ่ายประโยชน์ทดแทนในปี ๒๐๔๒ ( The Trust Fund are exhausted ปี ๒๐๔๒) ทางเลือกในการปรับปรุงสถานะทางการเงินของกองทุน OASDI ได้แก่ การปรับเพิ่มอัตราภาษี ที่จัดเก็บจากค่าจ้าง ( Payroll Tax ) หรือปรับลดสิทธิประโยชน์ ทางเลือก /มาตรการได้แก่

๑) เพิ่มอัตราภาษีที่จัดเก็บจากค่าจ้างทั้งนายจ้าง และลูกจ้าง ในทันทีและต่อเนื่องตั้งแต่ปี ๒๐๐๓ จากร้อยละ ๑๒.๔ เป็นร้อยละ ๑๔.๓๒ ของค่าจ้าง
๒) การลดประโยชน์ทดแทนทั้งในปัจจุบันและอนาคต เมื่อเงินกองทุนจะมีไม่เพียงพอในการจ่ายประโยชน์ในปี ๒๐๔๒ ดังนั้นจึงจำเป็นต้องเพิ่มอัตราภาษี เพื่อให้กองทุน OASDI มีรายรับเพียงพอสำหรับการจ่ายสิทธิประโยชน์ทั้งหมดตั้งแต่ปี ๒๐๔๒ ( ปี พ.ศ.๒๕๘๕ ) เป็นต้นไป การปรับเพิ่มอัตราภาษี ในอัตรา ๑๖.๙๔ ของค่าจ้างและจะต้องปรับเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องเป็นร้อยละ ๑๘.๙ ในปี๒๐๗๗ ( พ.ศ. ๒๖๒๐ )
๓) ระหว่างปี ๒๐๐๔- ๒๐๔๑ กองทุนสามารถจ่ายผลประโยชน์ได้ร้อยละ ๑๐๐ แต่เมื่อเข้าสู่ปี ๒๐๔๒ การจ่ายผลประโยชน์จะต้องปรับลดลงร้อยละ ๒๗ คือจ่ายได้ ร้อยละ ๗๓ และในปี ๒๐๗๘ จะต้องปรับลดลงเป็นร้อยละ ๓๒ คือจ่ายร้อยละ๖๘ ของโปรแกรมการจ่ายสิทธิประโยชน์
๔) ในปี ๒๐๐๓ กองทุนมีภาระหนี้สะสม ( Accumulated Debt ) ในระบบประกันสังคมซึ่งเป็น ภาระผูกพันตามโปรแกรมการจ่ายสิทธิประโยชน์ในส่วนที่เป็นหนี้ ( Unfunded Obligations ) สูงถึง ๑๐.๕ แสน ล้านดอลลาร์สหรัฐ และอาจจะเพิ่มขึ้น ๑๑.๒ แสนล้านดอลลาร์สหรัฐในปี ๒๐๐๔ ซึ่งในปี ๒๐๐๖ สหรัฐอเมริกา ได้จัดให้มีกองทุนบำนาญแห่งชาติเก็บภาษีบัญชีบำนาญรายบุคคล ( Personal Retirement Accounting - PRA )

     ผู้เขียนขอกล่าวถึงระบบการเงินของกองทุน OASDI สหรัฐอเมริกาด้วยเพื่อเทียบกับระบบการเงินของกองทุนชราภาพประเทศไทย กล่าวคือแบบแผนบำนาญของสหรัฐอเมริกาใช้แบบแผนบำนาญชราภาพแบบกำหนดประโยชน์ทดแทน ( Defined Benefit Scheme ) แต่ใช้ระบบการเงินของกองทุนด้วยระบบ Pay As you Go หรือเรียก PAYG หรือ PAYGO ส่วนแบบแผนบำนาญชราภาพของกองทุนชราภาพ ไทยใช้แบบแผนบำนาญชราภาพแบบกำหนดประโยชน์ทดแทน ( Defined Benefit Scheme ) เหมือนกันแต่ใช้ระบบการเงินแบบสะสมทุนบางส่วน ( Partially Funded ) ระบบการเงินที่กองทุนชราภาพไทยใช้เป็นระบบการเงินระบบสายกลางและยืดหยุ่นระหว่างแบบแผนการเงินบำนาญแบบสะสมทุนเต็มจำนวน ( Fully Funded ) กับระบบการเงินแบบได้มาจ่ายไป หรือระบบไม่สะสมทุน ( Pay As You Go หรือ Unfunded Scheme ) แสดงว่าใช้แบบแผนบำนาญแบบเดียวกัน แต่ใช้ระบบการเงินกองทุนแตกต่างกัน

     ปัญหาที่เกิดขึ้นในระบบการเงินกองทุน OASDI ของสหรัฐอเมริกาเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นในกลุ่ม ประเทศองค์กรเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา ( Organization for Economic Co-operational and Development –OECD ) มีประเทศอุตสาหกรรมเป็นสมาชิก ๓๐ ประเทศ ซึ่งใช้ระบบการเงินแบบได้มาจ่ายไปไม่สะสมทุน ( PAYGO ) ประสบกับปัญหาการขาดดุลทางการเงินมาหลายปีแล้ว เนื่องจากการเปลี่ยนแปลง โครงสร้างประชากรมีผู้สูงอายุมากขึ้นแต่อัตราการเกิดลดลง ผู้เขียนได้ศึกษา ประสบการณ์ของนานาประเทศที่เป็นบทเรียนแก่สหรัฐอเมริกา ( United States Government Accountability Office, Report to Congressional Requesters, ๒๐๐๕ ) กล่าวถึงประเทศที่มีการปฏิรูประบบบำนาญแห่งชาติ ตั้งแต่ ปี ๑๙๙๗ – ๒๐๐๔ ดังนี้

(๑) ออสเตรีย สาธารณรัฐเช็ก อิตาลี เยอรมัน และ ตุรกี ปรับเฉพาะ ระบบการเงินของ PAYGO
(๒) เบลเยี่ยม แคนาดา ฟินแลนด์ ฝรั่งเศส กรีก ไอร์แลนด์ ญี่ปุ่น ลักเซมเบิร์ก เนเธอร์แลนด์ นิวซีแลนด์ นอร์เวย์ โปรตุเกส เกาหลีใต้ สเปน สหรัฐอเมริกา ปรับระบบการเงินของ PAYGO และ มีการจัดตั้ง กองทุนบำนาญแห่งชาติ
(๓) ออสเตรเลีย ชิลี ฮังการี ไอซ์แลนด์ เม็กซิโก โปแลนด์ สโลวัค สหราชอาณาจักร ปรับระบบการเงินของ PAYGO และจัดตั้งโครงการออมในบัญชีรายบุคคล
(๔) เดนมาร์ก สวีเดน สหพันธรัฐสวิส ปรับระบบการเงินของ PAYGO, จัดตั้งกองทุนบำนาญแห่งชาติ และ โครงการออมในบัญชีรายบุคคล

     โดยทั่วไปการเพิ่มขึ้นหรือขยายอายุเกษียณจะควบคู่กับการเพิ่มขึ้นของระยะเวลาการส่งเงินสมทบ การลดลงของระยะเวลารับสิทธิประโยชน์ ทำให้ช่วงเวลาเป็นแรงงานยาวนานขึ้นและมีช่วงเวลารับบำนาญ สั้นลง การปรับปรุงระบบการจ่ายเงินบำนาญแบบ PAYG ระหว่างปี ๑๙๙๗-๒๐๐๔ นานาประเทศมีการปรับปรุงหลายปัจจัยพร้อมกัน ซึ่ง Warren R. McGillivray ผู้เชี่ยวชาญคณิตศาสตร์ประกันภัยของสมาคม การประกันสังคมระหว่างประเทศ ( ISSA ) เสนอวิธีแก้ปัญหาคืออาจจะมีการปรับปรุงโครงการกำหนด ประโยชน์ทดแทน โดยการเพิ่มอัตราเงินสมทบการเพิ่มอายุเกษียณ การเพิ่มระยะเวลาการจ่ายเงินสมทบ การลดสิทธิประโยชน์ (ได้แก่ กำหนดให้มีการจ่ายบำนาญลดส่วนตามระยะเวลาที่ไม่จ่ายเงินสมทบ) หรือการปรับปรุงสูตรการคำนวณประโยชน์ทดแทน การส่งเงินสมทบเพิ่มนั้นคือการออมเงินเพิ่มขึ้นเพื่อความมั่นคงของผู้รับบำนาญนั่นเอง
ค่าใช้จ่ายในการบริหารงาน ( Administrative Cost ) ต่อปีของสหรัฐอเมริกา ตั้งแต่ ปี ๒๐๐๔-๒๐๐๙ ใช้เงินบริหารร้อยละ ๐ .๙ ของค่าใช้จ่ายในการบริหารงานประกันสังคมทั้งหมด โดยค่าใช้จ่ายการบริหารงานสามารถนำมาใช้ได้ไม่เกิน ร้อยละ ๑ .๐๐ ของเงินกองทุนประกันสังคม

ค้นคว้าจากเอกสาร

๑. National Center For Analysis, Ideas Changing the World, Social Security Problem Accelerating, December ๓ , ๑๙๙๗.
๒. Dave Shoffner, Office of Retirement and Disability Policy, Distribution Effects of Raising the Social Security Payroll Tax , Policy Brief No. ๒๐๑๐-๐๑ April ๒๐๑๐.
๓. Robert L.Clark, North Carolina State University, Measuring the Financial Status of the U.S. Social Security System , ๒๐๐๔
๔. United States Government Accountability Office, Report to Congressional Requesters ,October, ๒๐๐๕
๕. McGillivray R. Warren , Social Security Pension : Current Issues ( ISSA : ๒๐๐๗)

……………………………………………….

ทาง Jobdst ต้องขอขอบคุณบทความดีๆจากสปส.และหวังว่าบทความดังกล่าวจะเป็นประโยชน์แก่ผู้อ่านและเราจะพยายามหาบทความดีๆมาให้ทุกท่านอ่านสม่ำเสมอครับ

JobDST จ็อบดีเอสที สมัครงาน หางาน หางานดี งานราชการ งานบัญชี งานนอกเวลา งานอิสระ งานบริษัท มหาชน เอกชน รัฐวิสาหกิจ บรรษัท ค้นหาคนค้นหางาน ค้นหาพนักงาน รับสมัครงาน รับสมัครพนักงาน ค้นหาคนดี ค้นหาคนเก่ง แหล่งรวบรวมข้อมูล บริษัทชั้นนำ คนหางานทั่วประเทศ จ๊อบดีเอสที